После воссоединения в 1989 году многие восточногерманские муниципалитеты стояли перед ситуацией, когда за короткое время нужно было осуществить большие капиталовло­жения в сооружения водоотведения и одновременно       не допустить разрастания административного аппа­рата и повышения платы за сброс сточных вод больше, чем это было необходимо. Включение частного предприятия в управление канали­зационными сооружениями в условиях конкуренции позволило добиться наибольшей эффективности издержек. Ниже на примере Союза водоотведения города Кёнигсбрюка поясняется, как несмотря на неблагоприятные условия была выстроена инфраструктура водоотведения в соединении с моделью частной эксплуатации сооружений, которая успешно функционирует уже более 5 лет.

 

1. ИСХОДНАЯ СИТУАЦИЯ Кёнигсбрюк - небольшой город примерно с 5000 жителей - расположен в земле Республика Саксония около 25 км севернее Дрездена. Исторически он развивался как полусельский город, пока в конце 19 века не стал гарнизонным городом. Из более чем 100 лет существования гарнизона более 45 лет приходится на период, когда стояли войска Красной армии. С развалом ГДР и возвращением самостоятельности местным органам в начале 90х годов город оказался в трудной ситуации. В наследство от гарнизона осталось около 350 га площади с неиспользуемыми казармами, плацом на 7.500 га и различными военными старыми отходами (боеприпасы, отработанное топливо, металлом, мусор, руины). Городской фонд застройки обветшал, уровень обустройства низкий. Инфраструктура изношена. Промышленные предприятия разрушены. Регион потерял более 1.000 рабочих мест. Отношения собственности были не ясны. Выполнение коммунальных задач затрудняли существующие старые структуры. Например, сооружения по обработке сточных вод были не в собственности органов местного самоуправления, а в собственности бывших VEB (народных предприятий) водоснабжения и водоотведения или их преемников, так что органы местного самоуправления не могли иметь собственных доходов от эксплуатации сооружений до 1994г.

Рис.1 Наследие - старые отходы позднее на территории очистной станции
 

К тому же коммунальные службы требовали изменения их структуры, чтобы отвечать требованиям новых законов (например, Закона о сотрудничестве в коммунальной сфере, Закона о регулировании водного режима, Закона о налоге на право сброса сточных вод).
Одновременно из-за отсутствия планирования нужно было разработать концепции развития для всех уровней и областей, среди них можно назвать:
• городское строительство (санирование города, планирование строительных работ),
• инфраструктура (энерго-и водоснабжение, стоки, развитие обучения),
• концепция развития транспорта (объездная дорога, восстановление дорог, спокойное движение),
• охрана природы и окружающей среды,
• развитие структуры промысловой промышленности (область промысла),
• использование военного имущества.

Общую ситуацию в основном знаменовали высокие требования закона, технические требования к реконструкции инфраструктуры, в целом высокая потребность в санировании и связанные с этим издержки. Противостояло снижение доходов с налогов, повышение платы за коммунальные услуги, рост долгов органов местного самоуправления и рост числа безработных. Так как все мероприятия требовалось осуществлять одновременно, потенциально следовало ожидать конфликта между технической необходимостью и финансовыми возможностями.
2. СОЗДАНИЕ СОЮЗА ВОДООТВЕДЕНИЯ
Для выполнения обязательных коммунальных задач по водоотведению и очистке стоков был создан Союз водоотведения Кёнигсбрюка 14 января 1991 года, в который вошли город Кёнигсбрюк и муниципалитеты Лауснитц и Хекендорф, а также бывшие муниципалитеты Шморкау и Вайсбах. Созданию Союза предшествовало признание того, что решение проблем со стоками является одной из важных основ дальнейшего развития региона. Наряду с выполнением требований закона целью было возрождение водоемов, повышение привлекательности данной местности для заселения новыми гражданами, для размещения промышленности и развития промысла, и наконец, сами инвестиции как экономический фактор для подземного и дорожного строительства, модернизации зданий и тем самым для сохранения и создания рабочих мест. К территории этого целевого Союза относится около 9000 условного числа жителей, из них 8000 приходится на физическое число жителей и около 1000 на условное число жителей, занятых промыслом. Союз водоотведения Кёнигсбрюка по его размерам можно считать небольшим целевым объединением в Республике Саксония. Несмотря на это Кёнигсбрюк можно рассматривать в качестве хорошего и наглядного примера успешной реализации модели частной эксплуатации сооружений, исходя из того множества проблем, требовавших решения со дня создания Союза, учитывая сложность взаимосвязей и избранных путей решения, характерных для более крупных структур.
При создании Союза водоотведения наблюдалась следующая исходная ситуация:
• застой в инвестировании в течение десятилетий (пример: прекращение строительных работ на коммунальной станции очистки с 1914г.)
• отсутствие центральной станции очистки, сбор стоков осуществлялся децентрали¬зованно, их приходилось очищать в отстойных и многокамерных ямах и направлять в водоприемник
• имеющиеся участки канализационной сети в Кёнигсбрюке и Лауснитце, отсутствие главного коллектора
• отсутствие квалифицированного персонала для управления и эксплуатации сооружений водоотведения и очистки
• глубокие структурные изменения после демилитаризации (вывод войск СНГ, конверсия военного недвижимого имущества, конец 100летнего существования гарнизона)
• неизвестное развитие потребности экономики и жилого сектора из-за глубоких изменений в обществе
• отсутствие опыта и данных о том, как поведет себя потребление при повышении платы за питьевую воду и за сброс стоков
• неточные плановые показатели из-за оттока населения и структурных изменений в экономике и промысле
• отсутствие устава, имеющего юридическую силу, с положениями о повышении платы и взносов
• высокие инвестиционные затраты
• ограниченные финансовые рамки действий местных органов
• высокие требования к очистке со стороны соответствующих органов воднадзора
• ограниченное наличие средств на развитие
• непонимание широких кругов населения и отказ от повышения размера платы.

Было необходимо быстро и эффективно решать вопросы планирования, строительства, финансирования и эксплуатации очистной станции. Одновременно нужно было привязать существующие канализационные сети к новому сооружаемому главному коллектору и довести их до месторасположения очистных сооружений. Высшими целями планирования инвестиций были:
• экономичность всего мероприятия в целом,
• сокращение инвестиционных и эксплуатационных издержек,
• постепенное (т.е. по потребности) расширение водоотводных и очистных сооружений
• распределение капиталовложений во времени с учетом рефинансирования
• взаимоотношения между инвестициями, уровнем подключения и поступлением сборов.

3. РЕШЕНИЕ В ПОЛЬЗУ МОДЕЛИ ЧАСТНОЙ ЭКСПЛУАТАЦИИ

Взяв на себя задачу водоотводения и очистки стоков, Союз водоотведения встал перед выбором - решиться на государственную или частноправовую организационную форму. Чтобы выполнить поставленные задачи, уже в 1992г. Союз водоотведения предпочел для реализации модель частной эксплуатации станции очистки стоков. Перед принятием решения нужно было проверить разные критерии, в том числе:
• законодательные основы
• отношения собственности существующих сооружений
• располагает ли Союз водоотведения достаточной компетенцией для выполнения задач?
• совместимы ли между собой государственные задачи и приватизация?
• будет ли влиять местная власть на эксплуатацию сооружений?
• есть ли политическая воля к приватизации во всех населенных пунктах?
• способны ли модели частной эксплуатации к развитию?
• разработка соответствующих правил оплаты
• нужно ли приватизировать очистные сооружения и систему канализации?
• координация действий между эксплуатационниками и Союзом водоотведения
• каким критериям должен удовлетворять эксплуатационник частноправовой формы организации?
• может ли эксплуатационник частноправовой формы организации предлагать услуги эффективнее по издержкам?
Проверить приведенные критерии по издержкам можно было профессионально и эффективно при поддержке Федерального министерства окружающей среды [13].
Можно себе представить, какие совершенно разные мнения сопровождали дискуссию по вопросам приватизации в коммунальной политике. Были мнения, что фирма, которая будет позднее эксплуатировать сооружения, может повести себя несерьезно и поставит город в трудное положение, что в любом случае затраты на контроль и наблюдение будут огромны. Поскольку вообще неправильно передавать отведение сточных вод в частные руки и терять позиции и возможности влиять в этой сфере коммунальной политики. Но прежде всего были сомнения, как же частное предприятие (в противоположность коммунальному предприятию) сможет действовать эффективно по издержкам там, где значительные дополнительные налоговые издержки и хотят получить дополнительную прибыль. В противоположность Союзам соседних районов (положение которых сегодня в области сборов за канализацию и охраны водоемов большей частью хуже, чем в Кёнигсбрюке), в конце концов, было принято решение в пользу тендера на модель частной эксплуатации сооружений.

Рис.2 Пример модели эксплуатации
 

Исходные условия:
• отсутствие соответствующих структур (Управление подземных инженерных сооружений и др.)
• отсутствие специально подготовленного персонала для эксплуатации сооружений
Результаты \ ожидания:
• экономия издержек на управление в будущем за счет сокращения необходимого персонала Союза водоотведения
• оплата услуг по экспертизе выгоднее, чем содержание собственных экспертов, необходимых лишь на короткое время
• использование частных know how, прежде всего технических и экономических знаний, для быстрой реализации концепции отведения сточных вод эффективно по издержкам
• ожидание положительного развития эксплуатационных издержек, так как планирование и эксплуатация станции находятся в одних руках, причем риск понести затраты перекладывался с местных органов на фирму, взявшуюся за эксплуатацию сооружений
• высокое качество оборудования и гарантированное функционирование сооружений на основе долгосрочного договора на эксплуатацию (25 лет)
• согласие земли Республика Саксония оказать финансовую помощь действовало и в случае с моделью частной эксплуатации сооружений
• тендер в соответствии с предписанием по выдаче нарядов государственных заказов
• будущая фирма по эксплуатации сооружений берет на себя предварительные издержки по реализации модели частной эксплуатации сооружений.
Последние ожидания подтвердили результаты тендера и были главной причиной для выбора модели частной эксплуатации сооружений.
Инвестирование в область канализации осуществлял и осуществляет сам Союз водоотведения. Координация действий на стыке канализационных сетей и очистной станции гарантировалась на стадии планирования и реализации внешним управлением проектом.

4. УПРАВЛЕНИЕ ПРОЕКТОМ
К задачам управления проектом относятся:
• контроль за сроками планирования и строительства канализационной системы (коммунальной) и очистной станции (частной)
• проверка и оптимизация планирования сетей Союза (координирование действий трех инженерных бюро, основных объектов капиталовложений, экономии или отчислений в резервный фонд на объекты не первой необходимости (например, камера ливнеспуска, приоритетные объекты отведения бытовых стоков > очистка смешанных стоков > отвод ливневых стоков)
• поддержка и консультации Союза водоотведения в общении с органами воднадзора
• консультации Союза водоотведения в составлении инвестиционных планов
• консультации Союза водоотведения в разработке устава, особенно положений Устава о плате и взносах как условии рефинансирования инвестиций (цель - вступление в действие к моменту пуска очистной станции в эксплуатацию)
• проведение расчета издержек для определения сборов, покрывающих издержки, на основе запланированных и установленных инвестиционных затрат, т.е. расчет накладных расходов как инструмента для проверки возможности профинансировать запланированные капиталовложения
• поддержка Союза водоотведения в дискуссии с общественностью.

5. ТЕНДЕР МОДЕЛИ ЭКСПЛУАТАЦИИ
Следует указать на то, что использование модели эксплуатации нисколько не снимает ответственности органов местного самоуправления за выполнение своей высокой обязанности - «удаление сточных вод». Они передают осуществление уда¬ления сточных вод частному лицу, но не саму задачу. Правовые отношения сущест¬вуют между органами местного самоуправления и гражданином (плата и взносы), с одной стороны, и между органами местного самоуправления и тем, кто эксплуатирует сооружения и получает вознаграждение за свою работу от муници¬пальных властей на основе частного права, с другой стороны. По действующему в Германии законодательству модели эксплуатации должны выставляться на конкурс.
При подготовке тендера модели эксплуатации очистной станции Кёнигсбрюк независимому бюро консалтинга по инженерным и экономическим вопросам было поручено разработать проект процедуры выдачи разрешения на выставленную на конкурс очистную станцию. По завершении проект был направлен на утверждение и проверку в органы воднадзора. Параллельно с разработкой проекта процедуры выдачи разрешения была проведена экспертиза строительного грунта на месте будущей очистной станции и геодезическая съемка. После завершения проекта процедуры выдачи разрешения были разработаны материалы тендера. К ним относятся в том числе:
• программа работ по процедуре выдачи разрешения
• экспертиза строительного грунта
• документация по предварительным издержкам на инженерные работы, взявшего их на себя участника конкурса (проект процедуры выдачи разрешения и др.)
• проект договора на услуги с оговорками о повышении или понижении цены и переходе в собственность государства
• проект договора о наследственном праве застройки
• проект арбитражного договора
Участник конкурса должен указать в своем предложении наряду с инвестиционными издержками обязательную базисную и рабочую цену, основываясь на указанный расход воды в течение 25 лет. Обе цены нужно было рассчитать без учета государственной поддержки данного проекта и с учетом суммы помощи и документально доказать. Базисная цена действует для ежегодных постоянных издержек; рабочая цена включает все издержки в зависимости от расхода (энергия, химикаты, обработка осадка и др.), указывается в НМ\м3. Дополнительные технические предложения к проекту процедуры выдачи разрешения ,конечно, допускались. Услуги в области водного хозяйства по государственным заказам процедура тендера модели эксплуатации очистной станции
• Согласно Европейскому, Федеральному и Земельному праву и в соответствии с законодательством для органов местного управления на государственные заказы в Германии должен объявляться конкурс.
• При размещении работ в рамках модели PSP (Private Sector Participation - название для моделей с частичной приватизацией и моделей приватизации, например, модели эксплуатации, модели кооперации, модели с частичным участием государства и т.д.) в федеральных землях действуют специальные положения согласно Постановлению о бюджете органов самоуправления (GemHVO).
• Также следует учитывать ЕС - директиву 92\50\ EWG от 18.06.1992г. о координации процедур по размещению государственных заказов на услуги.
• Перед тендером требуется в принципе так называемый расчет накладных расходов с прогнозом тарифов на канализацию стоков, по которым перед проведением конкурса можно определить, с какими издержками можно было бы выполнить задачу при публично- правовой организационной форме (муниципальные службы или муниципальное имущество). В расчете накладных расходов следует составлять реальные временные графики и дополнительные затраты на строительство - с учетом соответствующей надбавки за риск.
• Текущие эксплуатационные расходы следует рассчитывать по возможности подробно и с учетом надбавки на управление и на случай непредусмотренного увеличения издержек.
• В качестве процедуры тендера применяется процедура размещения государственных подрядов, тендер с ограниченным числом участников (когда составляется на конкурсной основе список из 3 - 8 предварительно отобранных предприятий, которым предлагается внести свои предложения) и так называемая процедура собеседования (открытый предварительный конкурсный отбор и собеседование со всеми предварительно отобранными участниками тендера)^ Если в результате конкурса моделей PSP не выявлено экономичных предложений (критерий - порог издержек при публично¬правовой организационной форме, по расчетам накладных расходов), то тендер может быть отменен наблюдательными органами после повторной проверки положения дел.
• Экономична ли модель PSP в отдельном случае, и насколько возможна экономия издержек при специфических рамочных условиях, можно определить в принципе лишь путем открытого конкурса с допуском концептуальных дополнительных предложений.
• По мнению Федерального Министерства экономики, следует применять нормативы VOL (Порядок подряда на производство работ). Также следует учитывать и ЕС-директиву об услугах 92\50\ EWG при координировании процедур по размещению государственных заказов на услуги.
6. СТРОИТЕЛЬСТВО И ЭКСПЛУАТАЦИЯ ОЧИСТНОЙ СТАНЦИИ \ КОНЦЕПЦИЯ РАСШИРЕНИЯ
После заключения необходимых договоров станция строилась в течение 10 месяцев. После многомесячной, успешной работы станции в режиме пусконаладки 01.09.1995 года состоялось ее официальное открытие.
В результате хорошей координации между строительством канализационной сети (главный коллектор) коммунальными службами и строительством очистной станции можно было сразу после ввода в эксплуатацию подключить около 50 % условного числа жителей в районе, курируемым Союзом водоотведения. Сегодня уровень подключений к канализации составляет около 75 %, у остальных 25 % сточные воды вывозятся. Очистная станция построена как станция аэрации с аэробной стабилизацией осадка, с подключением ступени нитрификации \ денитрификации и удаления фосфора химическим путем. С пуском очистной станции соблюдались неукоснительно ведомственные контрольные значения, не было повода для рекламаций и санкций.
Для реализации была выбрана трехэтапная схема наращивания мощности:
1я очередь - 6.000 EW (аэробная стабилизация осадка) или 9000EW
(требуется дополнительная раздельная стабилизация осадка)
2я очередь - 12.000 EW (аэробная стабилизация осадка)
3я очередь - 18.000 EW (аэробная стабилизация осадка).
Предметом заключенного договора об услугах было строительство и пуск первой очереди. Союз водоотведения имел неограниченное сроками время для возведения второй очереди к моменту своего выбора. Увеличение вознаграждения, связанное со второй очередью, было зафиксировано в договоре с учетом расширения. Третья очередь по договору учитывалась в планах эксплуатирующего предприятия при сохранении соответствующих строительных площадок и стыковки их действий.
Гибкая концепция наращивания мощности очистной станции позволяет избежать ненужных нагрузок муниципальных властей финансовыми требованиями эксплуатирующего предприятия за очистные мощности, базирующимися на завышенных или нереализуемых прогнозах, и стабилизирует тем самым договорные отношения обоих партнеров. Одновременно гражданин разгружается как должник по оплате.

Рис. 3 Очистная станция Кёнигсбрюк - 1я очередь
 

7. РЕФИНАНСИРОВАНИЕ
Почти после 5 лет эксплуатации модель частной эксплуатации сооружений в Кёнигсбрюке получила высокое общественное признание. Помогло то, что Союз водоотведения уже в 1992 году провел первые расчеты накладных расходов и имел конкретное представление об ожидаемых сборах, так что с самого начала имел аргументы в дискуссии с общественностью.
Союз водоотведения работает сегодня, покрывая издержки, т.е. для соблюдения сроков выполнения задач не потребовалось дополнительных взносов участников проекта из муниципального бюджета.
Рефинансирование инвестиций происходит через взимание платы и взносов. Взносы взимаются на основе Саксонского Закона о коммунальных платежах (SachsKAG). В среднем взимается около 3.250 € за подключение каждого участка. В результате многолетней интенсивной работы отвечающих за коммунальную сферу политиков и администрации с общественностью доля обжалования решения при начислении коммунальных налогов составляет менее 5 %.
Взимаемая сегодня плата за отведение сточных вод (канализация и очистная станция), покрывающая издержки, составляет 2,90 €\м3. Удельный расход воды в Кёнигсбрюке очень низкий и составляет примерно около 33 м3 \ (жителя* год), т.е. ежегодные издержки на очистку стоков составляют около 97, 86 €\ (жителя* год) и при этом ниже среднего по стране (ср. рис.15). Современная плата дополнительно подтверждает, что прогноз платы 1994 года по расчетам накладных расчетов в размере 3,04 € \м3 (при 33 м3 \жителя* год) на период 1995 - 1999 был правильным.
В заключении следует упомянуть, что на базе договора об услугах в рамках модели эксплуатации очистной станции был утвержден совет, который регулярно собирается и проверяет соблюдение положений договора об услугах. В совет на паритетных началах входят по два члена или представителя Союза водоотведения и эксплуатирующей сооружения фирмы, а также независимый председатель.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Пример Кёнигсбрюка показывает, что модели с участием частных предприятий можно успешно реализовать в небольших и в средних муниципалитетах и товариществах. Основное преимущество - общая оптимизация результатов тендера на конкурсной основе. Активизируя тем самым инновационный потенциал специальных предприятий сферы услуг, можно существенно сэкономить издержки коммунального бюджета при условии компетентного проведения приватизации. Модель эксплуатации очистных сооружений Кёнигсбрюка была первой, официально выставленной на конкурс, моделью в Республике Саксония и одной из первых в бывшей ГДР. Процедура тендера модели эксплуатации очистных сооружений Кёнигсбрюка как пилотный проект поддерживалась Федеральным министерством окружающей среды. Успешной реализацией проект обязан не в последнюю очередь тесному и налаженному сотрудничеству всех участников - муниципалитета, властей и экономики.